国务院发展研究中心常纪文:“十四五”时期创新和完善生态文明政策体系的建议

发表时间: 2019-08-27 21:36:31

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“十四五”时期,为进一步创新和完善生态文明政策体系,笔者提出如下几点建议。

     党的十八大以来,特别是全国生态环境保护大会正式确立习近平生态文明思想以来,我国生态文明政策体系的发展呈现一些新特点。生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,生态环境保护政策体系覆盖生产、生活和生态的空间布局和活动要求,涉及城市和乡村的协调发展,涉及工业、农业和第三产业的绿色协同发展,政策的调节作用正在增强。

  与新特点相匹配,我国生态文明政策体系的发展也呈现出一些新转变。政策体系方面,从纯粹地建设生态环境保护制度体系发展到建设生态文明文化、经济、责任、目标和生态安全体系并重的制度体系。政策内容方面,从单一的生态保护政策发展到自然资源、自然生态、环境容量保护方面的政策并重。政策方法方面,从关注具体点源和项目的环境保护发展,到关注区域保护、系统保护和全过程的保护;从重点关注生态环境保护到如何协调生产、生活和生态发展。政策手段方面,从严格追责、严格执法等治标措施发展到治标和治本并重,促进长效机制的建设,降低生态环境保护的经济和社会成本。政策目标方面,从高速度增长到实现资源节约、生态保护、污染防治、经济增长、保障就业多目标的高质量发展。政策模式方面,从减排为主的环境管理模式发展到以环境质量管理为核心的环境管理模式。

  “十四五”时期,必须以习近平生态文明思想的发展和落地为理论导向,解决现实的生态环境问题、绿色发展问题和生态环境政策完善问题,服务于2035年和2050年的经济社会发展目标,创新和完善中国特色社会主义生态文明政策体系,形成层次清晰、内容齐全、相互配套、重点突出的政策矩阵体系。为了建成这一目标体系,笔者认为有必要从以下几方面入手。

  在意识方面,确立生态文明建设的政治和法律规矩,通过制度划定经济和社会发展活动的行为准则,让生态文明建设成为各方面的共识和行动指南。当前,可以考虑制定相关政策使绿色发展、生态文明建设要求刚性化、具体化、法制化。同时建立容错机制,既把地方权力关进制度的笼子,也防止挫伤地方经济和社会发展的活力。

  在思路方面,通过环境保护“党政同责”、中央生态环境保护督察、生态环境保护基础设施建设等措施,严格常态化执法监管,奖罚分明,治标与治本并举,遏制地方发展环境污染型和生态破坏型经济。

  在措施方面,通过生态保护补偿、生态损害赔偿、绿色农业发展、绿色工业发展等措施建立健全生态价值实现机制,维护区域公平发展的权益,调动各方在保护中发展、在发展中保护的积极性。对照《生态文明建设目标评价考核办法》设立的指标,开展绿色发展目标评价和考核。通过示范与引领,以点带面,提质增效,夯实传统的工业经济动能,培育绿色高质量增长新动能,推动各地步入绿色发展的道路。

  在重点方面,通过打击监测、监管与治理造假行为,全面实行信息公开,提高形势研判的科学性和决策的准确性,确保政策和制度运行达到预期。采取多方监督措施,让生态环境保护的党内法规和国家立法常态化运转,并在法定条件下自动启动追责机制,克服地方保护主义。采取强制措施与市场机制相结合的方法,促进资源在国家、区域、流域得到合理化配置。

  在改革方面,既要在生态环境保护政策体系的框架内通过逻辑衍生的方法完善体制、创新机制,加强和完善生态环境监管,也要用信息化、社会化的方法替代补充一些监管效果不明显的措施。

  “十四五”时期,为进一步创新和完善生态文明政策体系,笔者提出如下几点建议。

  首先,政策体系的内容需要查漏补缺或修改完善。《生态文明体制改革总体方案》规定要构建八大生态文明制度体系,在构建或者完善具体的政策和制度时,有一些关键性的问题需要解决。

  在空间布局管控方面,环评相关法律法规需进一步完善,针对工业园区、开发区的环境影响评价需加强研究,一些地方的规划环境影响评价需进一步实化。空间规划立法亟待出台,为空间规划的制定奠定法制基础。按照流域进行资源保护、生态保护和污染防治统筹的流域立法有待出台。

  在生态损害方面,目前在行政法规层面缺乏对生态环境损害赔偿、生态补偿改革方面的专门条例,这些制度对环境保护所发挥的作用有待提升。

  在工作方法方面,在环境信用管理、环境管家服务、环境污染强制保险以及环境保护产业化、生态环境保护投融资等新型领域,确少专门的立法,制度建设和政策支撑不足。

  其次,政策体系结构上需要改变一些环保政策发展不均衡的状态。主要表现为:信息公开、公众参与的体制机制不健全;环境信用管理、环境管家管理以及环境经济激励的服务政策不够突出;环境公益诉讼的制度建设略显不足;生态产业化、产业生态化以及生态价值实现机制的政策和制度占比较低。这些政策均需要加强。

  第三,政策体系优化上需要将一些体制、制度和机制进行有效整合或衔接、协调。在政策协调方面,需要将生态环境保护的基本制度和重大决策体系,在不同层面上与政治、经济、社会、文化领域的基本制度和重大决策进行有效地衔接、协调,使生态环境保护在各方面得到支持,同时在各方面工作中受到合理约束。

  在政策实效方面,需要把生态环境保护的基本制度和重大政策体系,运用到京津冀地区、长江经济带、汾渭平原、粤港澳大湾区等具体的区域、流域,开展政策和制度的整合性创新,针对域内的特殊问题,形成对应的制度和机制。

  在生态文明政策体系构建上,需实现陆地与海洋环境保护的有效连接,着力打通水土气渣的污染治理,大气污染物与温室气体协调监管,以及资源节约、生态保护和污染防治相结合的通道。

  第四,政策体系的实施能力需要进一步夯实基础。由于经济和技术基础不足,水污染和固体废物污染防治基础设施建设滞后,导致一些重大政策要求难以全面实施。因此,要继续实施严格执法、规范执法和精准执法,辅之以党政同责机制的协调创新,用环境保护法律法规的要求,倒逼地方企业通过技术提升和改造,加强自身基础设施建设,从而提高环境保护的治本能力。

  第五,政策体系的具体实施效果有待深化。在法律规范的实际运行方面,形式主义之风仍然盛行,如有的地方监管部门在遭遇困境时怕作为、怕担当;一些上级监管部门疏于考虑基层的办事水平和能力,将职责向下转移,出现监管职责“甩锅”现象,致使环境法律法规的落实大打折扣。

  在监管环节方面,生态环境保护事前监管出现弱化现象,如尽管在环境影响评价上有“三线一单”和地区产业准入负面清单制度的初步把关,但某些地区环境影响评价制度的实施,被政府以简政放权的名义在时间上和程序上放水,审批质量有待提升。




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