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“十四五”规划前期研究系列报告③ 雄安标杆与“十四五”规控启示

本文转载自“领导”公众号(ID:lingdaojuece),首次刊发于《领导决策信息》周刊 2019年第23期



“十四五”规划前期研究系列报告③ 雄安标杆与“十四五”规控启示



一、“第一颗扣子”与科学规控体系


6 月 1 日,备受关注的《河北雄安新区启动区控制性详细规划》和《河北雄安新区起步区控制性规划》向社会公示。从 2018 年 4 月《河北雄安新区规划纲要》获批,到今年 1 月《河北雄安新区总体规划(2018—2035 年)》《白洋淀生态环境治理和保护规划(2018—2035 年)》绘就发展总蓝图、构建蓝绿空间,再到两个控制性详细规划揭开核心区域的面纱,雄安新区规划建设的“第一颗扣子”就紧紧地“系”了两年。而“第一颗扣子”的理念对我们更深入地认识科学规划以及规控体系建设的重要性具有深远意义。

长期以来, “规划打架”“政府一换届、规划就换届”等问题制约着我国空间利用质量和效率。规划类型过多、内容重叠冲突,不仅容易导致空间资源配置无序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同体的有机联系,不利于科学布局生产、生活、生态空间。而雄安新区从规划之初就直接瞄准 2035 年,并展望本世纪中叶发展远景。雄安新区设立两年来,顶层设计基本完成,可以概括为两个“1+N”体系 :一是“1+N”规

划体系基本建立,“1”是雄安新区规划纲要,“N”是雄安新区总体规划、白洋淀生态环境治理和保护规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划,另外加上 26 个专项规划。二是“1+N”政策体系初步形成, “1”是《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》,“N”包括相关的配套实施方案,第一批已经出台了 12 个。新区管委会领导明确表示,虽然雄安新区即将迎来开发建设阶段,未来也一定是边建设边完善规划的过程,至少需要两到三年,甚至更长的时间。

既瞄准长远、高点站位,又立足当下、稳扎稳打,可以说,规划理念和编制体系的改革创新,是雄安新区的最大亮点之一。对于各地来说,“十四五”规划虽说是以往五年规划的延续,具有常规性,但又面临新时代、新阶段,新矛盾、新问题,新机遇、新挑战,新目标、新任务等一系列新情况。面对“百年未有之大变局”,机遇和挑战的内涵都发生了深刻变化,扣好“十四五”这个迈进新时代的第一个五年规划的“第一颗扣子”至关重要。在这方面,从北京到上海再到雄安新区,都出台了“2035 规划”,这是规划编制体系创新方面的一个重要探索,也是编制“十四五”规划的一个重要背景。无论如何,编制“十四五”规划历史节点特殊,意义十分重大,必须跳出编制“五年规划”的定式思维,既要立足“十四五”做“十四五”,更要跳出“十四五”看“十四五”,紧紧扣住迈向“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的时代使命,处理好五年规划与中长期规划的关系,面向 2035 甚至 2050 布局谋篇,确保“大处着眼、小处着手”。要以国民经济和社会发展总体规划为统领,以主体功能区规划为国土空间规划总控,以专项规划为特定领域延伸细化,以年度计划为重要抓手,层层隶属,形成各级各类规划层次分明、定位清晰、功能互补、系统完备的发展规控体系。

规控体系的整体协调是科学规划的重要前提。习近平总书记 2014 年 2 月在北京考察时就曾较为系统地提出要注意城市规划的整体协调,强调“不仅城镇体系规划、城市总体规划、城市详细规划和专业规划要搞好衔接,而且城市规划要与国民经济和社会发展中长期规划、产业发展规划、土地利用总体规划和重大基础设施规划相衔接”。日前,《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发,标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开,这是对我国规划体系的一次重大创新性改革。雄安新区的规划编制已经在构建“多规合一”的国土空间规划体系方面做出探索。目前正向社会公示的《河北雄安新区启动区控制性详细规划》和《河北雄安新区起步区控制性规划》围绕“一张蓝图干到底”要求,以张控制性的规划蓝图为目标,持续管控城市空间格局、结构性功能布局、城区建设边界等结构性要素,保障城市实现发展愿景。在规控体系创新方面,起步区控规以实现结构性要素管控为目的,以“土地利用管控”为主脉,以复合型土地利用类型为基石,进一步覆盖起步区控规中的城市风貌、生态环境、基础设施、公共服务以及规划管理等方面,形成整个管控体系的全新规控体系。在规控方法上,起步区控制性规划强化了有效传导。起步区控规明确要求,依据本规划编制各组团的控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计,制定重大基础设施等建设项目实施方案和工程设计,指导起步区有序开工建设。

到 2020 年,我国将基本建立国土空间规划体系,并初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025 年,将进一步健全国土空间规划法规政策和技术标准体系,全面实施监测预警和绩效考核;到 2035 年,将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。地方政府要切实发挥主体责任,抓紧抓好国土空间规划的编制,将既有规划成果融入同级国土空间总体规划中。要以编制“十四五”规划为契机,以耕地保有量等约束性指标、生态保护红线、永久基本农田控制线等为底线,对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划,在实施中存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理,保证各个规划有一个非常顺畅的衔接。逐步实现全国国土空间规划“一张图”,既引领绿色发展和高质量发展,又能用、管用、好用,形成更有创造力、凝聚力、影响力的规控生态体系。


二、“一亩三分地”与区域协同发展

当前,我国区域发展差距依然较大,区域分化现象逐渐显现,发展不平衡不充分甚至有加大趋势,区域协同发展机制还不完善。根据《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,到 2020年,建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制 ;到 2035 年,建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制 ;到本世纪中叶,建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制。落子雄安背后,是京津冀协同发展的宏伟构想,更是区域视角下的中国发展大棋局。

早在 2014 年,习近平总书记在北京调研时就高屋建瓴地指出,解决好北京发展问题,需要跳出北京来看。北京要解决遇到的突出问题,必须纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量,以打通发展的大动脉,更有力地彰显北京优势,更广泛地激活北京要素资源。天津、河北要实现更好发展,也需要连同北京发展一起来考虑。尤其是雄安新区起步之初,也特别强调要加强同北京、天津城市的融合发展,同北京中心城区、城市副中心的错位发展,发挥对冀中南乃至整个河北的辐射带动作用,促进城乡、区域、经济社会、资源环境协同发展。

“一盘棋”与“一亩三分地”。早在2012年2月26日,习近平总书记主持召开座谈会,对京津冀协调发展提出“七点要求”,明确表示要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式。至此,京津冀区域规划编制驶入“快车道”。近年来,从“轨道上的京津冀”到“蓝天下的京津冀”,共享发展、“一盘棋”理念在深化。在京津冀协同发展的大背景下,北京市新总规的一大亮点就是“区域协同”,站在更大尺度上统筹考虑城市空间布局。而雄安新区自落子之初,就肩负着“调整优化京津冀城市布局和空间结构”的重任,为建设京津冀世界级城市群提供支撑,并成为京津冀世界级城市群的重要一极。各地在“十四五”规划中要下好区域协同发展“一盘棋”,必须打破“一亩三分地”思维定式,进一步增强发展的整体性和协同性,着力形成平衡发展结构。正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系,为推动区域协同发展规划“一盘棋”、画好“一张图”,并坚定不移干到底。“一盘棋”做谋划,就要有整体思维、系统思维,统筹各地改革发展、各项区际政策、各领域建设、各种资源要素,增强发展的统筹度和整体性、协调性、可持续性,提高要素配置效率。树立“一盘棋”思想,实现错位发展、协调发展、有机融合,形成整体合力。

疏解与承接,设立雄安新区的初衷是疏解北京非首都功能,而“疏解”又是推动京津冀协同发展的“牛鼻子”。从规划角度看“疏解”,要更加重视和做好功能调整和提升,实现疏解集中与分散相结合。雄安新区与北京副中心形成北京的两翼,新区规划与北京总规相衔接,错位协同发展,推动北京非首都功能和人口疏解,打造非首都功能疏解的高品质承载地。雄安承载的是高端资源,包括高等院校、事业单位、医疗健康机构、金融机构、企业总部和高新产业。这些机构不是简单的空间转移,而是借助雄安这个平台,在转移中实现集聚创新。从规划层面看,重视疏解对其他地区有重要启示 :第一,超大城市要平衡好环境与发展的关系,空间资源的配置应该与目标定位相契合;第二,城市越大,集聚的优质资源越多,吸引力就越大,

这也符合集聚经济规律和人往高处走的社会发展规律,单纯控制人口难以奏效,而应借鉴大禹治水,堵疏结合 ;第三,超大城市的主城区要控制扩张、疏解功能,在外围培育新的增长点。各地在谋划编制“十四五”规划的过程中,要更加重视和有效引入疏解提升理念,切实优化城镇功能布局,精心谋划城市商贸流通、居住、文化旅游、公共服务、生态绿化等功能区,提高城市规划建设品位。切实优化产业布局,培育壮大主导产业,不断延长产业链条,实现产业集群集约发展。强化疏解地与承接地规划的衔接,加强不同地区的产业协作,形成各自比较优势,推进高质量协同发展。


三、“绿水青山”与以人民为中心

中国的转型升级主要有两条主线,一条是从旧动能转向新动能,另一条是从高速增长转向高质量发展。但两条主线有一个共同的交汇点,那就是“绿水青山”,就是可持续发展。高质量发展是经济增长速度与质量的协调,是短期利益与长期利益的平衡,更是可持续的发展。“我们要坚持共商共建共享,合力打造开放多元的世界经济”“我们要坚持以人为本,努力建设普惠包容的幸福社会”“我们要坚持绿色发展,致力构建人与自然和谐共处的美丽家园”。“人的城市化”是规划理念的一次飞跃,可持续发展是破解当前全球性问题的“金钥匙”。

以人为本,把城市重新还给人。习近平曾说 :“网上有人给我建议,应多给城市留点‘没用的地方’,我想就是应多留点绿地和空间给老百姓。”2002 年,福州市知名文物学者曾意丹请时任福建省省长的习近平为其所著《福州古厝》作序,习近平欣然同意,其中写到:“现在许多城市在开发建设中,毁掉许多古建筑,搬来许多洋建筑,城市逐渐失去个性。

”在这次公示的控规中,雄安新区起步区“一方城”正是对中国传统营城智慧的传承和发展。方城之内,是典型的人性化密路网组织方式。方城之外,自然低地系统环绕的空间竖向组织方式充分吸收了华北平原近淀城市营城的宝贵经验,是传承空间基因,实现在地性的重要措施,不仅在生态涵养、雨水收集、调蓄防涝中具有重要作用,未来也将据此构建生机盎然、清新明亮、蓝绿交织的市民公园。方城一方面传承了中国的传统营城智慧,另一方面结合当代中国的价值观,突出了生态性、人民性和开放性。方城在南北轴线上布局三组重大公共文化设施,寓意中华文明、中华复兴、中华腾飞的三个阶段 ;依托东西轴线,形成横贯东西、衔接其他城市组团的中心绿廊,重点融入了体育、休闲、健身等设施 ;两轴交会的核心区域,布局公共文化设施、绿地广场、国际国内交往活动场所,使之成为市民和国内外访客开放共享的文化客厅。

这些规划策略都以城市设计等精细化研究为支撑,在控制性规划中加以落实,实现了历史文化生态和绿色开放共享的集中表达。市是有机体,出行、宜居、就业、游憩等都是城市功能的要求。按照习近平总书记要求,雄安新区规划建设的一个核心理念就是要把城市还给人,就是要坚持以人为本,重新构建人与人之间的关系。这一规划理念,我们进行“十四五”规划时必须要秉承和遵循。

以绿为根,以生态环境保护倒逼高质量发展。“千年秀林”是雄安新区设立后实施的第一个工程项目。混交近自然森林的种植方式,生动贴合了雄安新区“林淀环绕的华北水乡、城绿交融的中国画卷”的发展目标。根据规划,启动区将是创新智能、绿色生态、幸福宜居、韧性安全的雄安新区先行发展示范区,其生态空间结构令人向往 :顺应自然、随形就势,依托淀泊、绿廊、水系,构建“秀林、绿谷、淀湾”为骨架的生态空间结构。同时,作为全国“无废城市”建设试点,雄安新区的生态环境建设也将成为中国生态绿色智慧城市的一个样板,未来蓝绿交织、水城共融的生态城市是可期的。

习近平总书记在中共中央政治局第四十一次集体学习时发表重要讲话,要求全方位、全地域、全过程开展生态环境建设,加快形成有利于资源节约和生态环境保护的空间布局、产业结构、生产方式、生活方式。其中特别要求,未来一段时间生态环境保护规划,要放在社会主义现代化建设的全过程、生态文明和美丽中国建设的全过程、生态环境统筹保护治理的全过程中谋划。对于各地“十四五”规划研究来说,必须坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念,坚持山水林田湖草是一个生命共同体,统筹山水林田湖草治理。念好生态环境保护这个紧箍咒,以生态环境保护倒逼高质量发展,走出一条绿色、生态、可持续的发展道路,力争“十四五”生态环境出现趋势性好转,为建成现代化的美丽中国打下坚实基础。

以智为媒,推进 5G 与数字城市、智能城市新飞跃。信息化进入新一轮革命期,进入以 5G 为主要标志的新技术突破期。5G 不是前 4G 的简单升级,而是由信息技术到人工智能技术的革命,事关国家命运和安全,已成为大国博弈的焦点。雄安新区坚持智能城市与现实城市同步规划、同步建设,在启动区先行布置智能基础设施,重点建设高速、移动、安全、泛在的新一代通信设施,构建城市传感网络和统一接入、统筹利用的数据融合共享体系,实现现实城市与数字城市、智能城市协同并进发展。

根据雄安新区起步区控制性详细规划,雄安新区的智能城市建设包含感知体系、智能中枢、安全环境和智能应用四大方面。在数字化基础设施支撑下,雄安新区的公共服务将朝着均等化、普惠化、便捷化的方向发展,以触手可及的智能应用,丰富百姓数字生活,推动健全城市智能民生服务。坚持以未来产业生态构建未来产业体系,以打造创新能力一流、结构优势突出、产业生态领先、商务模式新颖、辐射能力强劲的高端高新产业集群为目标,构建产业体系认同发展格局。

目前,三大运营商已为 5G 扎堆雄安,雄安新区将率先大规模商用 5G,全面部署 IPV6,为新产业发展和城市治理提供强大的信息化科技支撑,实现以数据资产驱动经济增长。5G 时代的提前到来,“十四五”中国将建成全覆盖无死角的 5G 基站网络,形成全球最大的应用市场。面对万物互联的大势,“十四五”规划研究中要抓紧谋划,把居民需求和可持续发展相融合,综合考虑生态、技术以及社会等影响城市规划的各种因素,在

确保 5G 安全的大前提下,运用 5G 提升工业制造水平和农业、服务业发展水平,运用 5G 提升城市和农村服务管理水平。同时,还要在高端芯片、现代生命科学和生物技术、新能源、新材料等新技术上取得突破性进展,改变受制于人的状况,实现飞跃式发展。


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