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(最新) 国家发改会宏观院、刘立峰:“十四五”规划应把握的方向与重点


“自古不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域”。“明者因时而变,知者随事而制”。习近平总书记指出, “当前中国处于近代以来最好的发展时期,世界处于百年未有之大变局,两者同步交织、相互激荡”。“十四五”时期,我国处在大变局的小阶段中,社会结构、发展动能、比较优势、约束条件都不一样,必须准确识变、科学应变、主动求变,必须因势而谋,应势而动,顺势而为。


01

一、发展目标要符合高质量发展要求



从全国和各地区“十三五”规划完成进展情况看,总体符合规划预期,少量指标滞后任务要求。“十三五”规划前三年,无论是约束性指标还是预期性指标,完成率都比较高。2018 年,7 主要目标和 25 项量化指标有 6项提前完成,15 项进展良好,新增建设用地规模、单位GDP 能源消耗降低和劣Ⅴ类水体比例三项指标完成规划目标的压力较大,只有服务业增值比重和研发经费投入强度完不成任务。各地区的情况与全国有相似之处,大多数指标均能够完成任务,只有少量指标完成情况低于预期,像研发经费投入强度大多数地区均无法完成计划。另外,北方一些地区在“十三五”后期遇到经济增长急剧下滑的情况,导致目标无法完成。

根据规划完成情况以及新形势、新要求的变化,可以看出“十三五”规划指标设置存在缺陷。一是各地对刚性约束过强的经济增长类指标更加重视,在一定程度上限制了经济转型和质量提升指标的完成。二是经济社会结构调整的指标主要反映的是过程和表象,并不能表明发展质量的提升。如“服务业增加值比重”从“十一五”规划开始就一直作为重要结构性指标,但是,其上升既可能源自于服务业价格的提升,也可能是因为制造业的过快衰落和产业升级受挫。三是现有的创新驱动指标更多强调的是创新的数量,难以准确反映国家的真实创新能力。“科技进步贡献率”这一指标的测算主观因素影响较大, “互联网普及率”反映的是一项公共服务,与创新能力关系不密切。四是民生福祉指标存在缺陷且不够全面,难以反映新阶段人民群众对于美好生活的需要,例如缺乏反映住房质量、所享受的公共服务质量的改进指标。五是现有规划指标体系缺乏反映社会差距变化的定量指标,无法体现社会主要矛盾变化对发展提出的新要求。

“十四五”时期,应对发展目标及其指标体系进行比较大的调整与优化。要从以下几个方面体现新发展理念和高质量发展的要求,第一,转型升级取得成效,增加新经济占地区生产总值的比例、增量资本产出比、单位地区生产总值知识产权使用费收入等指标;第二,经济效率明显提升,增加万元地区生产总值用水量下降、每平方公里建设用地产出;第三,发展的稳定性增强,增加人均地区生产总值、政府负债率、社会保障和就业支出占地区生产总值比例等指标;第四,生态建设取得新突破,增加空气质量指数达到优良天数占比、地表水质达到或好于Ⅲ类比例、工业固体废物综合利用率等指标;第五,基础设施保障能力增强,增加水利工程设计供水能力、城乡居民天然气覆盖率、第五代移动通信网络城乡覆盖率等指标;第六,社会和谐度上升,增加城乡收入比、房价收入比、高中入学率、中等收入人群比例等指标。



02

提升全要素生产率是经济增长的关键    




按照 2018 年世界银行 12055 美元的高收入国家标准, “十四五”期间,如果经济保持 5%的年均增长率,到 2023 年左右,中国人均 GDP 可望达到这一标准之上。无论如何, “十四五”时期都是中国经济迈向高收入国家的冲刺阶段。但是,从要素保障的角度看, “十四五”时期决定经济增长的变量提升空间和潜力却越来越小。

人口红利逐步减少甚至消失。农民工进城是中国城镇化和工业化的基础动力。到目前为止,农民能够进城的基本都进城了,靠从农业、农村向工业和城市转移人口以提升生产率的空间已经不大。我国劳动年龄人口已经持续多年下降。2011 年末,全国劳动年龄人口(16—69 岁)为 9.4 亿人,2019 年末劳动年龄人口降低为 8.96 亿人,持续减少了 4400 万人。2018 年,全国就业人员 77586 万人,相比 2017 年末的 77640 万人有所下降,这是 1961 年以来的首次下降。2017 年,全年出生人口 1723 万人,2018 年 1523 万人,2019 年 1465万人,是改革以来的最低水平。劳动年龄人口、就业人口、出生人口下降,意味着市场供给的劳动力减少,劳动力成本会继续快速提升,这将削弱产业的国际竞争力。

投资效率下降成为不争事实。边际效率递减是经济的规律,目前,我国增加投资虽然仍有空间,但其效率却远不如之前。从增量资本产出率看,即每单位产出所需的资本投资额从 2007—2011 年的 3.37 升至2012—2019 年的 5.92。这表明,生产同样的每单位产出的资本投资明显增加了。资金融通和使用效率也趋于下降,2007 年亚洲金融危机的时候,我国社会融资规模 /GDP 的比率只有 119%,到 2019 年已经高达253.5%,比率持续上升。再从 GDP/M2 看,2014—2019年分别为 51.8%、49.3%、47.7%、49%、49.2%、49.8%,而美国 2018年的比例为 150%,我国与之相差 3 倍。这说明我国的金融与货币投入量大,创造价值少,资金周转使用效率相对较低。

经济减速主要源于 TFP 增长放缓。使用生产函数分析中国潜在增长率的变化及资本、劳动力和全要素生产率对经济增长的贡献。麦肯锡全球研究院(MGI)研究报告认为,2000—2010 年间,中国全要素生产率年均增长 4.2%,而 2011—2014 年间则下降至 2.4%,全要素生产率差距解释了两个时期经济增速差距的72%,经济减速主要源于 TFP 增长放缓。按照国家信息中心的研究结果,与 2001—2007 年相比,2008—2014年资本投入对经济增长的拉动能力提高了 0.62 个百分点,对经济增长的贡献则提高了 19.2%。劳动力对经济增长的拉动能力相应降低了 0.14 个百分点,对经济增长的贡献则降低 0.9%。与 2001—2007 年相比,全要素生产率对经济增长的拉动能力在 2008—2014 年间下滑了 2.48 个百分点,对经济增长的贡献则由 43.3%下滑至 25%。

今后的五年决定未来三十年。综合考虑我国要素投入和全要素生产率的变动趋势,未来五年我国经济潜在增长率大概率会落入 5%左右。从生产和供求的角度,中国生产要素的投入和生产率潜力都已进入一个瓶颈期,如果依然沿用前 40 年的增长方式,没有深层次、大力度的改革举措,生产和供给的能力必然趋缓。如果中国要逐步摆脱依赖资源和资本投入,同时

又要维持中高速增长,那么重新提升全要素生产率是关键。提高全要素生产率实际上就是要通过技术进步、人力资本提升、结构性改革、扩大开放等等,来提高生产率。这取决于第四次科技革命成果能否迅速用于提高社会生产力,也取决于新旧动能的转换和接续的程度。



03

全面推进深度工业化建设新征程 



中国社科院工经所利用人均 GDP、三次产业产值比例、制造业增加值占总商品增加值比例、人口城市化率、第一产业就业占总体就业比重等五个指标构造了工业化综合指数。依照工业化综合指数可以判断出,到“十一五”末的 2010 年,中国进入工业化后期前半阶段,到“十二五”末的 2015 年,进入了工业化后期后半阶段,到 2020 年将基本实现工业化,2020—2030 年,从基本实现工业化向全面实现工业化推进,在 2030 年前后全面实现工业化。2030 年以后,我国的人均 GDP、三次产业结构、制造业占比、人口城镇化率、非农就业占比等指标都会处于后工业化阶段。

“十四五”时期,我国重化工业快速增长进入尾声。人均粗钢消费量是工业化程度的直接反映。第一次重工业化阶段(1958—1979 年),我国粗钢生产强度在0.6—1 万吨 / 亿元高位振荡;进入改革开放后的轻工业化补课阶段(1980—1999 年),我国粗钢生产强度开启了长达 20 年的下跌时期;2000—2013 年,我国进入快速工业化阶段,城市化、基础设施建设快速推进,主导产业是房地产,同时也有钢铁、造船等重化工业的发展,粗钢生产强度快速提高到 1 万吨 / 亿元以上;2013年以来,受到政府债务可持续性、房地产泡沫风险增大、主力置业人群见顶和城市环保标准提升等因素的制约,基础设施、房地产以及汽车需求扩张进入阶段性拐点,引起重化工业的全面产能过剩,粗钢生产强度也开启下跌趋势。

在逐渐摆脱房地产、基础设施依赖后,需要寻求深度工业化的支柱—— — 制造业的创新发展。2000 年,中国制造业增加值仅占全球 6.6%,2018 年,中国的制造业增加值高达 4 万多亿美元,占世界的 30%,接近美、日、德三国的总和。中国制造物美价廉,受到各国的欢迎,但是整体上看,中国制造业处于大而不强的阶段。中国制造业的利润率仅占全球的 2.6%,而美国占 12.2%。目前,美国、日本、德国、韩国是全球制造业的第一梯队,美国在微电子、计算机、激光、生物工程、核能利用和新材料等方面居领先地位,德国在精密机械制造、汽车、电气设备、机床等领域优势突出,而日本侧重光学、电子、电器、汽车等领域,韩国在电子产业、半导体、造船、汽车、动力电池等领域,具有很强竞争力。

全面实现工业化,首先是促进创新发展。向全面工业化阶段迈进有两个判断标准:一是高科技产业在全世界领先,二是制造业在全球价值链高端。现在,发达国家都在重新聚焦实体经济,纷纷实施再工业化战略,加强针对先进制造业的前瞻性布局,谋求占领全球产业竞争战略制高点。要依靠创新和技术进步推动产业链提升和价值链升级,走高技术含量、高质量发展之路。其次是实现融合发展,要实现新型工业化与信息化、城镇化、农业现代化融合发展,推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合,加强制造与服务的融合,促进乡村振兴中的一二三产业融合发展。再次是实现绿色发展,将绿色发展作为新型工业化的核心内容之一,对原有产业系统进行绿色化或生态化改造,发展能源资源节约型、生态环境友好型的绿色产业,以绿色制造业为先导推进可持续工业化。



04

推进城市群和都市圈引领的城市化进程    




城镇化速度的持续放缓期。我国人口城镇化率增长正在逐步放慢,年均增速由“十一五”的 3.05%,下降到“十二五”的 2.35%,再下降到“十三五”前四年的1.95%。新增城镇人口由 2010 年的 2400 万人下降到2019 年的 1700 万人。卫生健康委调查的流动人口出现连续三年下降,从 2014 年的 2.53 亿人下降到 2017年的 2.44 亿人。“十四五”末,我国常住人口城镇化率将达到 65.6%。大多数的先发国家城镇化率在 60%—65%区间开始明显持续放缓,当前我国城镇化速度放缓迹象明显, “十四五”将继续保持放缓趋势。

城市格局的加速分化期。过去一段时期,我国副省级以上城市的“头部效应”进一步显现,经济总量排前20 位的城市的人口和 GDP 占全国比重均明显上升。地级城市发展呈现持续分化态势,表现较好的城市包括沿海现代制造业发达城市以及新兴人口大市,同时,一些地级市则出现明显衰退迹象。县城的发展有所放缓, “十三五”前三年,县城人口、建成区面积年均增速均显著低于“十二五”时期。就人口首位度的地域分布来看,人口高度集中在省会的地区,要么是内地,要么是东北,发达省区内部发展更加均衡。

城市群和都市圈的时代。长三角、珠三角、京津冀等 12 个城市群依靠不到五分之一的国土面积,聚集了我国人口总量的六成,贡献了中国经济总量的八成。承载人口、产业、经济的主要载体—— — 城市群将成为中国城市化发展的新路径,为经济增长激发新动力。人口则出现显著的都市圈化,向核聚集的同时,也向外层的圈层聚集,而且外层的圈层聚集速度更快。2010—2017 年,上海城区人口的增长大体是 60 多万,但是,周边的圈层扩散是其两倍,出现就业通勤的都市圈化。城市的溢出效应,加之中心城市生活成本越来越高,人们常常选择职住分离的生活方式,生活在成本相对便宜的另一个行政区域,跨行政区的通勤成为趋势。

由于人口和产业向城市群和都市圈的更大规模的集聚, “十四五”城市化的发展路径应该是,第一,不断优化城市结构,探索以大城市圈层为单元进行生产分工、资源配置,与此同时,引导中小城市发挥生态、土地、人文等优势,实现差别化、个性化、创新性发展。第二,不断完善城市功能,统筹生产、生活、生态空间,着力提升城市生态功能,扩大公共开敞空间, “让工业锈带变为生活秀带”, “让城市留下记忆,让人们记住乡愁”。第三,不断丰富城市形态,以城市群作为主体形态,重视中小城市在产业配套和功能疏解等方面的重要性,对资源枯竭、人口流失的收缩型城市要瘦身强体,严控增量、盘活存量。



05

持续加速产业转型升级的步伐 



长期以来,我国产业低端化、同质化及其供给过剩问题严重,绿色、安全、提供更好消费体验的高端供给严重不足,巨额消费能力流失海外。在前端研发、设计和后端营销、服务等价值链较高增值环节上普遍缺失或不足。关键装备、原材料、核心零部件严重依赖进口,不仅进口成本高昂,而且面临断供风险。发达国家和跨国公司实施再工业化并吸引制造回流,东南亚等国家凭借低成本优势分散了传统加工业的市场份额,供应链转移风险不断加大。养老、育幼等生活服务供给缺口明显,优质服务稀缺,与此同时,社会资本进入相关领域的意愿不足。

产品的关键技术明显受制于人。中国工程院对国内核心产业链进行了安全评估,指出了国内产业链存在的几大短板:基础零部件 / 元器件,包括高端芯片和传感器,关键基础材料,基础检测检验设备和平台,关键制造工业和装备,基础工业软件。差距较大的领域有:通装备产业的高端芯片,半导体产业的光刻机,高档数控机床与基础制造装备,轨道交通产业的轴承,飞机、机载设备与系统,航空发动机等。这严重威胁到中国的产业安全。

“十四五”时期,提高自主创新能力,促进产业转型升级,建立现代化产业体系成为结构调整的重点。产业重点和方向需要考虑以下标准:一是影响力标准。关系国计民生和产业安全的基础性、战略性、全局性领域,对提升综合国力、保障国家安全具有重大影响力;二是需求性标准。符合消费需求更加个性、高端、多样等趋势,或直接面向人类可持续发展所迫切需要解决的生命健康等重大需求;三是前瞻性标准。要在未来竞争中能够占据制高点,必须要有前瞻性眼光,确定优先发展战略选项,实现无中生有,有中生新;四是约束性标准。产品供应链容易受到其他国家的控制和贸易制裁,成为政治和军事要挟的工具,对我国的产业安全、经济安全提出了严峻的挑战,需要在新的国际形势下重新界定关键领域和环节。



06

生态优先、绿色发展成为共识    




我国生态文明建设取得了巨大成就。2000—2017年,全球新增绿化面积中,约 1/4 来自中国,居全球首位,其中的贡献主要来自于中国巨大的人工造林面积。2018 年,中国单位 GDP 二氧化碳排放较 2005 年降低45.8%,提前完成 2020 年降低 40%—45%的目标。2018年,全国固体废物进口总量 2263 万吨,较上年减少46.5%。但是,我们也存在明显的生态“短板”。2018 年,中国大陆 PM2.5 浓度 41.2 毫克 / 立方米,在全球高居第 12 位,仅比孟加拉国、印度、蒙古等国好。据国际能源机构(IEA)的数据,2018 年,全球二氧化碳排放量达到 330 亿吨,中国排放占比高达 28.7%。

生态文明建设成为基本国策。2005 年 8 月,习近平同志在安吉县余村考察时首次提出“两山论”。2012年,党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。2017 年,党的十九大报告提出,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策。2016 年 1月,总书记在重庆强调,把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护、不搞大开发,探索出一条生态优先、绿色发展新路子。2019 年 9 月,总书记在郑州强调,治理黄河,重在保护,要在治理。坚持以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,把水资源作为最大的刚性约束。

构建协同一体的空间格局。“十四五”时期生态文明建设要规划先行,建立多规合一、城乡一体的规划管控制度,坚持先规划、后实施。强化以“三区三线”划定及管控为核心的全域空间管控,根据不同类型空间确定的开发规模和开发强度,提出城乡建设、生产活动在规模、结构、布局方面的明确要求。细化和落实生态保护部门“三线一单”管控要求,通过“划框子” “定规则”,把生态保护的规矩立在前面。探索推进城市增长边界的划定工作,促进城市集约发展。

加强生态保护和资源节约。“十四五”时期要抓好生态环境综合治理,强化重点河流污染治理,推动大气污染联防联治,积极开展土壤污染防治,减少农业农村污染。加强生态修复与治理,严格保护天然水源涵养林,实施封山育林育草,加强森林生态系统建设,推进河湖生态系统治理,强化生物多样性保护。加大灾害防治和生态修复力度,推进水土流失和荒漠化、石漠化综合防治。促进资源节约集约利用,全面推进农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损。推进能源革命,构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

建立生态综合补偿机制。建立生态补偿机制是“十四五”时期生态文明制度建设的重中之重,各地区要借鉴先行地区的经验,探索生态补偿的合理模式,实现生态产品价值,促进共建共治共享。近年来,新安江流域生态补偿试点取得成功,同时,九洲江、汀江—韩江、东、滦河、渭河流域等河流的横向生态补偿机制试点也已开展。多元化的生态补偿机制还包括建立用水权、排污权、碳排放权初始分配和交易制度,创新建立政策补偿、异地开发式空间补偿、智力支持等多元化的补偿方式,加快发展绿色债券、绿色信贷,优先发展生态 PPP项目,发行环保彩票等。



07

矛盾和风险隐患集中碰头



收入和就业风险增加。2020 年,我国要实现贫困人口全部脱贫,但是,农村脱贫人群“防返贫”任务仍十分艰巨,如果缺乏造血机能,这些人群一遇变故很容易返贫。由产业结构转型升级导致的就业风险开始出现,随着劳动力成本不断上升,不少地方开始实施机器人换人战略,对部分就业岗位产生挤出效应,尤其是中等技能岗位可能会不断消失。产业升级、淘汰落后产能等对就业岗位的挤出效应更加明显。特殊群体的结构性失业风险逐步增加, “十四五”时期,新增劳动力中受过高中或高等教育比例达到 95%,高校毕业生每年还将有 900 万人以上,其就业风险主要表现在:竞争压力大、实际收入少、个人期望高、情绪波动大等。

社会结构变迁引发冲突。农村留守问题严峻,原来的家庭处于离散状态,隔代家庭、分离家庭比重上升,形成大量留守儿童、留守妇女和留守老人。基层治理面临诸多困难,例如,处置突发公共卫生事件、化解矛盾纠纷、维护村庄治安等力不从心。就业歧视、同工不同酬、随迁子女教育难、农民工家庭老年成员托养照护等问题普遍存在,转移人口与本地户籍人口之间的矛盾冲突将变得更加直接。社会阶层僵化固化增加,严重影响社会向上流动,造成社会心理失衡,造成政府与居民之间、富裕阶层与工新阶层、群体与弱势群体的非理性倾向。阶层和群体的冲突增加,劳资纠纷将更加多发,群众工作越来越难做,干群冲突发生的风险大大增加。

严控风险导致更大风险。2008 年我国实体经济杠杆率为 157%,到 2019 年三季度,杠杆率上升到251.1%。其中,居民部门杠杆率由 18.2%上升到56.3%,企业杠杆率由 98%上升到 155.6%。企业债券违约事件频发,截至 2019 年末,有 210 支债券违约,大多数主体为民营企业。政府债务仍在加速膨胀,截至2019 年三季度末,地方政府债券总规模为 21.1 万亿元,同期地方政府隐性债务规模大约在 30 万亿—50万亿元左右。地方政府每年的利息负担就有 3 万亿—4.7 万亿元。经济下行期,债务风险可能进一步累积,无原则放宽项目投融资的商业准入原则和标准,可能增加银行的坏帐;与此同时,各级预算收紧可能导致对民营企业支付困难,融资政策渠道过度收紧可能导致融资平台举借高成本债务。

(作者单位:中国宏观经济研究院投资所)


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