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我国省级五年规划编制实践与未来发展方向 ——杨庆育

杨庆育

中国经济体制改革研究会顾问

重庆市人大常委会原副主任

重庆市发展改革委原主任



我国省级五年规划编制实践与未来发展方向


——杨庆育在规划与中国发展研讨会的演讲



       我在计委(现发改委)工作了39年,在人大常委会4年,可以说一生都献给了发展规划事业。我今天主要谈谈省级五年规划的现状及其发展。


       第一点,认为省级五年规划是各省治理能力和水平的体现。


       认为国家治理能力主要体现在国家和省两级上,省是个基础。规划应该反应的是治理指标,我们目前还说的是管理。规划实施应该体现各省的治理能力。但是各个省的规划除了要和中央的大方向保持一致外,更多的还要体现本省的特点。如果我们从一个较长的周期来考虑这个问题,规划所涉及的经济社会的各个方面就体现了政府治理的全面性。所以规划反应区域发展实际情况,是省级党委治理能力的重要体现。


       从目前各省的治理能力和规划的编制实践来看,我认为规划还在一些方面体现了多元公共治理方面的特征,比如通过各个阶层参与。各省目标由各省组织实施,而且通过汇总反应出国家五年规划的实施程度。所以国家目标从某种程度上看都是各省目标的组合。 


       第二点,现行的省级五年规划的运行机制。


       杨伟民主任对区域规划提出了他的看法,我认为目前省级规划的现状有五类,其中,国民经济和社会发展规划与年度计划大家都非常熟悉,是经过人民代表大会通过的,具有法律效力。而专项规划、区域规划和主体功能区规划,各省的情况就不一样了。比如区域规划,有不少省做过跨区域性的规划;再比如主体功能区规划,国务院在2010年发了全国主体功能区规划,当时我认为这个规划差一个开发系数,有了开发系数,就确定了总省域国土面积中究竟应该有多少可以开发,在这个前提下,每个省都会去认真考虑应该怎么布局城市和产业以及公共设施。如果没有开发系数,主体功能规划就很难具有约束力。



         从关系来看,五年规划的实施相对于年度计划而言是它的细化;相对于区域规划而言是在特定区域中的细化;专项规划也可以理解为特定的领域,包括徐林司长所谈的竞争性领域;而相对于主体功能区规划是空间布局的定位落地。所以五年规划是一个具有全局性的东西,而其他的都是为五年规划的实施服务的。


         这里有一张图,前面三个都是五年规划的编制实施的通用程序,最后一个是专项规划、区域规划的编制实施程序,在实践中,这些基本上已经成为比较成熟的东西。



         这一张图反映的是在实践中的规划体系,我认为已经比较完整,就是总体、专项、区域、主体功能区和年度计划五个组成。编制环节上也基本上定格。从我们调研中发现,各省在编制过程中越来越注意更加开放的编规划,规划的内容也在不断丰富。



        第三点,现行规划体系编制实施中还存在一些问题。


       一是规划上下和横向衔接不太好,规划相互之间冲突比较多。重庆比较早的进行多规合一的实验,但最后结果还是冲突太大;二是省级规划比较乱,一些普通行业规划也要省政府批,有的省有几百个专项规划,省政府要批1-3年,那还有什么意义呢?三是政府和市场关系处理比较差,主要还是双边的边界比较模糊,这不利于“两个充分”功能的发挥;四是规划的实施连续性比较差,与年度计划脱节,如果年度不去反映五年规划,那么五年规划实践中就没有多大的意义,只是在五年后向人民代表大会做个完成指标的汇报,这与不编制五年规划没有多大区别。五是界定科学指标体系有明显的长官意志,我在考虑十二五规划时就遇到这样的事,书记一定要求在指标中反映居民的贫富差距,于是,我们最终就用了基尼系数,但当时要测算这个系数很难。规划发布后有不少省发改委主任都与我提到了为什么要增加这个指标的问题。


        这里给大家展示的是一份十二五期间八个省市的GDP增速变化表。最初省委建议提的都是经济发展指标翻一番,实现翻番每年必须增长14.86%,中央建议公布了10%的速度后,八个省进行了调整,除重庆基本没调整外,其他各省都下调了1-5个百分点。



        这是一张反映从“九五”到“十三五”共五个五年规划央地指标差异表,其中经济指标的比重中央与各省有明显的差别,各省的经济指标比重都比中央高出10个百分点以上。



      第四,省级五年规划的特征分析。


       简单说,就是承上、启下、战略性与操作性并存、稳定性与灵活性兼容。经济社会发展的可持续使规划具有战略性,而基于规划的实施又必须具有操作性。宏观经济社会发展大局使规划具有稳定性,而具体的年度实施计划又具有一定的灵活性


       第 五,“十四五”省级五年规划要关注的重大事宜。


      (一)贯彻党的十九大确定的新的发展理念。我认为两个积极性比一个积极性重要,我们重视顶层设计是因为我们现在到了全面深化改革和全面开放的时候,我们需要中央的顶层设计,按照中央的大政方针办,但同时也要高度重视基层的创新发展。


     (二)贯彻以人民为中心的发展规划理念。这张表想说明在规划中如何体现以人民为中心。如第三条讲人民至高无上,不能唯官唯书唯上,不是说不要官、不要书、不要上,而是强调不要唯,唯就是只认官书上,这样就很难全面体现最广大人民的对幸福的追求。


     (三)十四五面临几个大问题,第一宏观调控方式面临创新;第二结构调整和消费呈现新的特征,比如消费就是由柱状消费变成长尾消费,建议大家看看安德森的《长尾理论》;第三技术革命飞速发展,创新形成新的动能,新技术发展变化非常快,对经济产生的影响比任何时候都大;第四是对内对外实现双向开放;第五是人口红利出现新特点,尤其是智能化的出现,人口红利已经和原来不一样了;五是要防止落入四大陷阱,这是我在3年前就注意到的问题,即塔西陀陷阱、修昔底德陷阱、中等收入陷阱和西方道路陷阱。当前的中美贸易战从一个侧面反映出修昔底德陷阱的一些征兆。


      第六,关于省级规划改革与发展的前景。


       在新形势下,有几个问题要讨论。一是省级五年规划定位有新特征,主要是全面体现新发展理念和建设现代化经济体系。


       二是功能也有新定位,站在宏观角度,主要是人民性、民主性、集中性的科学结合。


      三是长远目标治理的自觉与适应。就是各省五年规划和中央长远要求保持高度自觉与适应。这是涉及到国家五年规划和各省五年规划能不能很好完成的关键点。我们国家的人民具有团结而自觉的理念,如果这种理念能够转换为国家治理理念,那么各省在规划问题上就会自觉形成全局观念和识别能力,从而高度认可国家目标,并且自觉的去推动目标,在本省五年规划目标中自觉地落实与本省相关的国家级目标。


       四是关于创新和改进。五年规划有三个层面,战略、五年规划和年度计划,其中年度计划非常重要,没有这个作为基础,五年规划肯定束之高阁。在规划上面还有一个长期战略。其实不少省都尝试编制过10年、15年长期战略。所以省级五年规划体系框架应该由三个层面组成。就年度计划与五年规划的结合问题,我们对八个省进行了调研,在西部做了一个问卷调查,省级部门和地市县认为好和很好的基本上接近了八成,但这个问题我个人还是觉得做得并不是太好,据了解,很多省向人民代表大会汇报年度计划时,基本上都没有与五年规划相结合,这说明脱节还是比较严重,五年规划人大通过后,下一步就是中期评估,再就是最终报账了。


        五是规划治理。这是根据现实和未来所考虑的规划治理体系关系图,最外围是基本流程,我最强调的是在实现中间的这些实质性内容的过程中,应该也必须在最大范围内征求各个阶层和最广大人民的意见,真正的实现管理走向治理。管理走向治理主要就是由“关门编规划”走向“开门编规划”,由“党委定建议、政府编规划、各方执行规划”走向“社会各界参与,广泛听取意见,集思广益接受评估的过程。发挥规划在地区战略中的导向作用”。



         六是考虑现代化指标体系。这是一个系统性和时代性的问题,建议从“十四五”开始,各个省级规划应该增加软实力方面的指标,这张表是个基本软实力指标的考虑,主要包括人力资源素质、公民幸福健康、政府公共服务、区域环境形象、文化娱乐事业、区域创新研究等。其中最重要的是人力资源素质和公民幸福健康。



       七是加强规划约束力和指导性关系的处理。突出六个强化:强化行动纲领内容,突出战略性,真正成为各方面行动的依据;强化空间开发的内容,增强对区域开发约束;强化政府履职的内容,成为政府工作的依据;强化社会发展的内容,把促进人口有序流动,从而实现合理分布放在重要位置;强化资源环境内容,根据资源环境确定经济发展规模和产业选择;强化规划实施内容,特别是做好财政支出和生产力布局的重大安排。


       八是逐步突破行政区域的界限。我国现行的行政区划除了少部分是历史文化方面,比如少数民族的原因外,基本上没有考虑经济社会资源的因素。中美两国面积相当,但省和州的划分有天壤之别,美国州与州之间有些就是一条直线,中国各省都是弯弯曲曲的。怎么来的?历史的原因不说了。由于这样的情况,我们做的五年规划只能在省级行政区域内编制,这在资源配置以及各个方面肯定难以形成优化。但更严重的是,这也造成每个省都想追求工业化、城镇化和现代化,每一个省都想开发、振兴、崛起和率先。这样,怎么可能实现资源高效率配置?怎么实现差别化互补发展?怎么实现主体功能发挥优势?近年来为了打破这个桎梏,国家开始编制大区域发展规划,如京津冀、长三角、珠三角、成渝地区等。但是,这些区域规划没有约束性,起不了根本的作用;还是需要毗邻相关省进行探索,目前做了不少工作,个人认为第一步可以由相关省自发编制,国家予以指导,在必要的时候,形成我国的大区域规划体系。


       最后提一个建议,我们已经实施了十三个五年规划,中央地方不仅积累大量丰富实践经验,而且在理论体系研究上,也有很多成果已经基本具备了专门学科研究的条件。建议发展规划研究院,组织专业团队开展中国发展规划学重大问题研究,在适当的时候建立中国自己的发展规划学。谢谢!


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