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可持续发展与中国五年规划 ——诸大建在规划与中国发展研讨会的演讲

诸大建

同济大学可持续发展与管理研究所所长

       非常高兴讲这个题目。可持续发展是联合国通过的全球发展战略,早晨杰弗里·萨克斯教授也说了,现在世界上如果有得到各国认可的发展战略,那就是可持续发展。五年规划是中国实现现代化的重要手段和推进器,世界普遍承认中国发展是通过五年规划一步一步前进的。总书记在联合国可持续发展峰会上承诺,中国要把五年规划作为落实可持续发展的重要途径。那就把我今天要讲的题目连起来了,但是我觉得现在这方面的研究好像不够。在国外跟老外讲五年规划,他们很关心是怎么与可持续发展相关联的;在国内我们也关心中国现代化的五位一体建设如何创造性地推进联合国2030的SDGs。其实大家都体会到五年规划是研究中国发展理论与政策的矿源,把五年规划连成一个时间序列,可以看到中国的经济、社会、环境、文化、治理等问题是如何发生发展的。


       我就从上述角度谈些看法,主要讲两个观点:第一个观点是,中国改革开放以来的发展思路和发展历程,跟世界上可持续发展的思想演进和理论变迁是合拍的。第二个观点是,十三五结束是2020年,2020年是中国实现第一个百年建设目标的关键点,从小康社会开始全面进入现代化建设。我觉得,今天讨论话题很重要的是为2020年后的五年规划上台阶,做一点思想准备。今年年底明年年初会启动十四五规划研制,十四五规划(2021年到2025年)要成为后2020年高质量发展的第一个有新意的规划,我们可以从可持续发展的思想演进找到一些启示。


       一个问题,先把可持续发展的理论模型讲一讲。可持续发展的思想与政策一直是在演化的。早晨有领导讲五年规划里一块是经济发展,一块是人的发展,一块是可持续发展。我这里稍微做点讨论,实际上可持续发展一开始就包括了三大块,即经济增长块,社会发展块,资源环境保护块。经济、社会、生态环境,这三块是可持续发展的整体,可持续发展不等于环境保护。从理论上进行研究,1962年以来可持续发展对以上三个系统的认识发展经过了三次演进,可以概括为经过四个理论模型;


       最早的模型是有增长无发展的模型最早模型是三个圈,经济最大,社会、环境依次变小。这是新古典经济学的基本主张,GDP做大物质消耗规模扩张,无限扩张带来了日益增加的生态资源环境问题。传统经济模型不把经济系统外面的东西即自然资本等作为内生变量考虑的。我们今天讨论主体功能区,讨论生态红线,原来的增长模型根本不考虑这些问题。所以今天讨论生态文明到底它的理论基础在哪里?或可持续发展强调的满的世界观还是空的世界观?那是需要有前提性的思考的。


       第二个模型是三根支柱的模型。1992年可持续发展的概念在联合国一确立,就强调好的发展有经济支柱、环境支柱、社会支柱三个支柱。这与我们五年规划原来讲的发展规划三大块可以对应起来。我们现在讲五大建设,文化建设原来是放在社会建设里面讲的,政治建设主要是体制问题,真正发展的内容就是经济、社会、环境。三个支柱模型对原来的有增长无发展的模型是进步,但是仍然存在致命性的缺点。根据第二个模型,如果要评价一个地方的可持续发展水平,通常的做法是把经济、社会、环境各个方面的绩效整合成为一个指数,总指数最大,可持续发展的水平就最好。对不对呢?其实这样一个简单的代数和是有问题的,它认为总指数做大了,只要经济增长的情况大于生态环境的消耗,就是可持续发展的。结果经济增长地区生态环境虽然耗得很厉害,但是可持续发展排行却在前面。这个严重问题,理论隐含是自然资本可以被物质资本替代。因此,我说指标研究取决于你的思想,你的思想是怎么认识的,你的指标就会怎么设计。


         三个支柱模型的主要问题是经济、社会、环境各管各的,没有互动。于是有了第三个模型,即经济、社会、环境有交界面的相交模型。搞绿色不能只有末端治理,而是要求渗透在经济社会发展之中。比如我们现在讲“减碳”,这个目标要融入到产业结构、城市形态和生活消费中去,所以三个发展系统要两两相交有交集。发展规划的顶层设计不是要分门别类讲条块里面的东西,而是要重点讲条块之间协调的事情。我们现在喜欢讲治理,为什么要治理?,其实不是为治理而治理,治理就是要条块协调进行多主体的合作,而条块里面的事情是原来意义上的管理。在相交模型的情况下,今天讨论生态环境就是要讨论产业结构的绿色化,讨论生态消费的绿色化,这是交界面的事情,发展观在这个层面上又进了一步。


       最新的模型是包含模型。这是2009年地球行星边界概念得到确认以后的思想进步。按照包含模型,三个发展系统的关系是包含关系,这个关系中最小的是经济,其次是社会,然后是生态环境联合国到2030年的SDGs就是在这个情况下推进可持续发展的。刚才人们讲到了发展规划与空间规划的关系,其实空间规划是要制约发展规划的。如果你搞城市发展,生态环境越做越小,河道填掉了,土地水泥化了,经济空间越圈越大,这是传统的土地城市化、城市蔓延化的做法。用第四个模型很容易理解为什么需要生态红线,什么是生态倒逼发展。


       第二个问题,我现在用可持续发展的思想演进和理论模型解剖中国改革开放以来五年规划是怎么过来的,展望后2020年五年规划可能有的方向。简单做了一个梳理,可以发现改革开发以来的中国五年规划也有向着可持续发展演进的轨迹,经过了三次深化,有四个阶段。


       从1978年以来,早晨朱主任讲到了规划名称的变迁,讲到正式改名字开始于六五(1981-1985年),第一次由单纯经济系统变成经济加社会系统,即国民经济计划变成国民经济社会发展计划。那个时候环境问题只在社会领域附带讲一讲。


       1992年开始,中国参加了联合国持续发展议程,我们将可持续发展纳入九五规划(1996-2000年),于是九五规划开始变成三个支柱模型了,即经济系统、环境系统、社会系统是宏观规划的并重内容。但是这三个系统只有拼板,相互之间没有交集,是把每个条的东西拿上来、拼起来做出来的。


       20002年以来科学发展观逐渐成为指导,十一五规划(2006-2010年)开始成为相交模型,更关注在经济、社会、环境的交界面做交集性、互动性的工作。例如十一五规划第一次出现了单位GDP能源消耗等约束指标,这是经济跟环境的交界面。我们研究可持续发展和生态经济学的,把它看作是提高资源生产率的信号(资源生产率是物质强度的倒数)。这对于提高发展的资源环境效率、从源头上实现绿色发展是非常重要的东西。


       但是十一五规划关注的效率问题,后来遭遇了物质消耗、能源消耗总量扩张的挑战。例如尽管能源生产率或者能源强度是在改进的,但是能源消耗总量以及二氧化碳排放总量仍在扩张。这在可持续发展研究中叫做反弹效应,即每一个微观层面的效率改进都导致了宏观数量的扩展。过去四十年,中国的GDP总量扩张了,微观的物质效率一乘,总的物质消耗还是增加的。


      所以十三五的时候出现了生态红线总量控制,出现了主体功能区等概念,中国五年规划进入物质总量和效率改进同时进行控制的强约束的发展阶段。这与可持续发展的包含模型是一致的。因此我可以下结论说,我们的五年规划在与时俱进,也印证了可持续发展思想在中国是怎么进入和怎么深化的。当然,中国五年规划也可以对世界的可持续发展思想做贡献,例如我们现在五位一体建设中的文化建设,需要在可持续发展思想演进中进行强调。


       展望一下后2020年的规划,我觉得可持续发展的思想可以给我们以下启示,可以思考发展规划在哪里干、干什么、谁来干这样一些重要问题:


       一是五年规划的研制思路要从外推转变为回溯,即从2035年、2050年要达到的目标构想现在的发展节奏与规模。例如我们已经定了碳排放峰值是2030年,峰值就是资源生产率与经济增长率对冲。如果我们的资源生产率是每年增长5%,那么后2030年的经济增长率就应该是5%左右,这与上午经济学家推断的后2030年经济增长率低于5%是一致的。外推的思路是包含模型的思路,即环境是约束变量是自变量,经济增长是因变量,这是可持续发展做发展规划的重要思路。我们原来一直是外推法,资源环境都是因变量,经济是自变量,现在绿色是自变量,经济发展是因变量,这是发展质量的转变。


       二是可持续发展导向的发展规划要求经济社会发展与自然资本消耗脱钩,表现在渗透性的方面,就是在经济与环境交界面要通过生产与消费提供资源生产率,在经济与社会交界面要通过生态公平和约束性的人均生态足迹指标提高经济成果的社会共享水平,提高公共服务的均等化。


       三是政府的发展规划要强调多主体的合作治理,好的治理是经济社会环境目标实现的体制保障和政策手段。发展规划要注意三个方面的政策配套,加强政府与企业、社会组织的合作。第一是生态规模的总量控制政策,政府应该在这方面唱主角;第二是物质消耗和生态占有的社会公平分配政策,社会部门应该担任主角;第三是经济增长的物质效率改进和提升政策,企业组织应该在其中唱主角。


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