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地方中长期发展规划的探索与创新 ——以浙江开化县为例

刘 亭

浙江省政府咨询委员会学术委员会副主任

浙江省发展改革委原常务副主任

地方中长期发展规划的探索与创新

                    ——以浙江开化县为例


       感谢论坛组织者的盛情邀请,能让我这样一位早已退休的“老规划人”,在这里和大家做一个分享。我在浙江省发改委供职25年,进班子18年,有幸在任内主持了 “十一五”和“十二五”两个五年发展规划《纲要》的编写工作,期间曾出版《经天纬地——发展规划一席谈》一书。离职之后,还接受中国工程咨询协会委托,主编出版了发展规划咨询的基本教材——《发展规划咨询的理论、方法和实践》一书。这次发言,主要是结合浙江省开化县“多规合一”的改革试点,就发展规划的探索和创新,谈一些粗浅的思考。


      “多规合一”是习总书记点的题目,指的路向。开展规划体制改革试点,推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”,形成“一个市县(后泛指一级行政区划——笔者加注)一本规划、一张蓝图”,是中央全面深化改革工作总体部署中的一项重要任务。2013年底,习近平总书记在中央城镇化工作会议上明确提出这一总要求,2014年中央经济工作会议又强调“要加快规划体制改革,健全空间规划体系,积极推进市县‘多规合一’”。根据中央部署,全国各地相继开展了省、市、县多个层面的“多规合一”改革试点。总体来看,各地的试点工作都有了一定的进展,但真正取得较大突破的并不多。相对而言,浙江开化的“多规合一”试点工作进展扎实。既上了中央全深改小组进行审议,获得了总书记“经验可行,值得肯定”的点赞;又经过努力推进,编制出台了“多规合一”的成果,交出了改革试点的满意答卷。


        一、“多规合一”面对的三个“症结”


我国的政府规划种类繁多、功能复杂、管理多头,推进“多规合一”千头万绪,绝非易事。只有准确把握现状规划体系存在的“症结”所在,才能“对症下药、药到病除”。在我来看,我国规划总体上可分为发展规划和空间规划两大体系。发展规划体系主要包括总体规划(国民经济和社会发展五年规划纲要)、专项规划、区域规划和主体功能区规划等。空间规划体系主要包括城乡规划、土地规划、环境功能区划等。高度抽象,发展规划重在明确未来发展的目标、任务和举措,简单地说就是解决“干什么”的问题。而空间规划则是将上述要做的事情,落实在一个个特定的地理空间上,简单地说就是解决“在哪儿干”的问题。两者之间的关系,一是“干什么”要受到“在哪儿干”的制约(资源环境承载力等);二是“在那儿干”则要承接“干什么”的统领。


       目前规划体系主要存在以下三方面问题:


       一是规划体系庞杂,缺乏总体统筹,尤其是缺乏能够权威统揽的“顶层规划”。两大规划体系内部“徒子徒孙”不计其数,专项规划多达几十项甚至上百项也不足为奇。这些规划往往相互“争位”,却缺少一个能起到总体协调和管控的顶层规划。国民经济和社会发展规划主要解决“干什么”的问题,但规划期限短、空间约束力不强。城乡规划、土地规划、环境功能区划主要解决“在哪里干”的问题,但综合统领性弱,难以承担“龙头”职能。


       再深一步看,各规划之间相互“掐架”的现象更为严重。一般认为的空间规划“正规部队”,是城乡规划和土地规划,前者更侧重于城市及城镇体系的发展,而后者则更侧重于耕地的保护和国土开发的用途管制。从管理的技术手段和体制保障来说,两者有“异曲同工之妙”:完备的法律支撑、强有力的行政管制、庞大的组织体系,以及缜密的技术方法。但正因为管理对象和方法手段的“雷同”,往往在事实上造成了一定程度的“高水平重复建设”,甚至出现“一女多嫁”的乱象。


       二是规划编制主体过多,缺乏横向衔接,尤其是缺乏有效运作的规划协调机制。无论有多少行政管理部门,每个部门都有相应的规划与其职能相匹配。各相关部门按照自身职权事权开展规划编制,不少还经上级主管部门审批发布实施。这种“条块”分割的规划行政管理体制,导致各类规划缺乏充分的横向沟通衔接,造成规划内容“脱节”、“多头”、“不一”甚至是“冲突”,严重影响规划的编制效率和执行效用。一些地方虽然尝试建立涵盖规划立项、编制、评审、实施等全过程的程序性规定,包括探索成立规划协调委员会,但在大的体制改革前景未明的情况下,仍难以有效发挥作用。


       同时,部门“各自为政”,也造成了规划实施粗放随意,难以评估反馈,尤其是缺失对执行情况的法律监督。监督反馈机制的缺位,客观上导致规划搁置性矛盾日趋增多,项目审批效率低下,规划“编完即调(修改)”。这些都迫切要求探索规划编制和实施体制机制的改革,优化审批流程和时限,加强有效监督管理。


       三是规划内容贪大求全,缺乏边界管束,尤其是缺乏自觉的功能定位和层级分工。虽然各个规划的主导内容有一定差别,但由于“职能连着利益”,为争发展话语权和监管影响力,各部门对规划“以我为主、为我所用”的功利性考量愈演愈烈。各类规划范围力求空间“全域覆盖”,规划内容力图“包罗万象”,导致规划空间重叠、内容重复,或者指向矛盾、功能抵触。由于缺乏有效约束的体制框架,难以对地方发展形成统一的开发指引,迫切要求法定各个领域的规划边界和重点内容,建立有效协同的运行机制。


      综上所述,当前各类规划矛盾冲突的症结,在于缺乏一个由“顶层规划”统筹引领的有机结合、合理架构的规划体系。解决问题的关键,首先,是要以主体功能区规划为宏观基础和战略指导,整合城乡和土地规划等,形成一个统一的空间规划体系(十八届五中全会《建议》:“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’。”)。


       其次,再以延长规划期限、强化空间内容的发展规划纲要为载体,把各领域的“总纲领、总布局、总管控”,有机地统一在“一本总规”和“一张总图”上,形成地区发展的“规划总龙头”。


最后,在此基础上和前提下,进一步建立一个定位准确、分工明晰的规划体系,以及一个权威高效、有序运作的规划协调机制,从而对各类规划进行统筹细分和衔接协调,确保实现“多规合一”。


       二、“多规合一”实现的三剂“药方”


从表面上看,实行“多规合一”似乎是希望通过协调不同部门的规划,避免政出多门、无所适从的被动局面。但从本质上看,“多规合一”是我国经济社会发展到了今天,亟须将发展规划确定的“要做的事”,同空间规划确定的“在哪里做”,能在一本总规和一张总图上,得以统一和完整的体现。然后在这个“一”的核心统领之下,加强各规划间的横向衔接和协调,把国民经济和社会发展、以及国土开发和整治中的统和分、综和专、开发与保护很好地结合起来,以达致科学发展和可持续发展的理想境界。


       所以,“多规合一”不是机械地将一个市县的各种规划简单叠加、一网打尽,只编一本规划,而是要通过对一地整体发展思路和空间布局的“融合归一”,为各个规划的编制提供一个“顶层设计”。“多规合一”后的“一本规划”,只能是一本战略性、基础性、统领性的总体规划,是一部总框架、粗线条、大空间尺度的综合规划,即“一本总规”。而“一张蓝图”,则是一张与上述总体规划内容相一致的、能形象展示规划思路和布局的宏伟蓝图,即“一张总图”。基于此,笔者就“多规合一”的试点工作,提出以下建议。


        第一、集中力量编好“一本总规”和“一张总图”。开化的规划体制改革,发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口,还是选在了第一个“一”,也即“一本总规”上。这是因为,“一张总图”虽说可以另外成篇造册,但毕竟只是“总规”的形象描摹和生动展示,甚至在一定意义上,原本就是“总规”的配套“图件”。“总规”是神,“总图”是形。全套规划成果固然是要“神形兼备”,但“神”总是灵魂和头脑,而“形”则是躯干和四肢。两者的关系,并非简单的并列,更不可头脚倒立、主从颠覆。在总规、总图的统领下,其它各专项规划和空间规划,作为“一本规划”和“一张蓝图”的细化和实操化,大可以“各展所长、各得其所”。


       第二、扎扎实实健全一个有效运作的协调机制。在目前规划体制改革尚未“到位”的情况下,如何很好完成编制“一本规划”、“一张蓝图”的任务,并切实做到总书记所期望的一本规划干到底、一张蓝图绘到头,“持之以恒加以落实”,必须要建立一个高规格、有权威的规划协调机制。这一非常设的协调机构,借鉴过往的成例,一般应由政府主官“挂帅”,常务副主官“出征”,同级人大和政协领导“辅佐”(在此特指在“总规”和“总图”已经权力机关审议通过的前提下),各主要规划所涉部门负责人参与。协调机构下设负责日常工作的办公室,由国家“多规合一”试点所涉及的发展、城乡、土地和环保四部门(现应调整为发展改革、自然资源、城乡建设和生态环境四部门)的分管负责人出任领导,其他相关部门人员参与。协调机制的主要职责,是向同级权力机关和上级行政机关,提交本行政区的“一本总规”和“一张总图”(草案);根据审议通过和行政批复的“两总”,联合审议本行政区各类主要规划,并及时协调执行中的重大事项,推动其有效实施。


        第三,坚定不移为推进“多规合一”改革试点创造一个良好外部环境。改革就是破旧立新,从一定意义上将,也是对不合时宜的“旧法条”进行“变法”。所谓试点,就是让你对既有做法有所改革、有所突破。既然给了你试点的“红帽子”,那就要用好、用足试点的相关政策。如若一切还是“外甥打灯笼——照舅(旧)”,那又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢?总书记日前强调,“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子,直接关系改革成效”。当然,改革也不是折腾,更不是胡闹,您要得讲明白“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的,“要牢固树立改革全局观,顶层设计要立足全局,基层探索要观照全局,大胆探索,积极作为,发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。在此前提之下,各“条线”主管部门更要有胆魄和智慧,跳出传统套路的条条框框,打破利益掣肘的“坛坛罐罐”,虚怀若谷、从善如流。


    “ 前天”的国土开发,就是“昨天”的投资建设,也是“今天”的产业城乡,更是“明天”的生态环境。凡事必有前因后果及轮回报应,任何实体性发展的起点和原点,就是对既有自然界或者说是“老天爷”留给人类、留给我们的“国土和家园”部分或全部的改变,也即所谓的国土开发。基于国土开发行为科学管理而萌生孕育的“多规合一”改革,从根本上来讲,就是为了保护宝贵的国土空间资源和人类赖以生存的自然环境。


      我们欣喜地看到,本轮机构改革以及相应的规划体制改革,很好地突出了这一价值导向,具有历史性意义。随着新设立的自然资源部正式挂牌运作,并将主体功能区规划、城乡规划一体纳入,国家统一的空间规划体系已取得重要突破。但是,后续包括和土地规划的关系,还有待于在部门内部进一步理顺;特别是和发展规划体系之间的关系,能否按照“一本总规、一张蓝图”的思路加以协调和落实,更有待于在体制机制上的改革深化。

     “改革行至中途,我等仍须努力”!


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